Select Committee on European Scrutiny Thirty-Third Report


SUMMARY OF THE REPORT IN FRENCH

SYNTHÈSE

Il est communément admis que l'UE connaît des difficultés en termes de démocratie et de responsabilité et qu'il existe une « déconnexion » entre les citoyens et les institutions de l'UE. Déconnexion ou désengagement, tel est le problème central que notre Rapport a pour objet de traiter. Les parlements nationaux et leurs membres peuvent jouer un rôle clé pour combler le fossé entre des institutions européennes distantes et les citoyens, de par leur relation généralement plus étroite avec les citoyens que toute institution de l'UE. Offrir aux citoyens l'occasion d'influencer la prise de décision est un impératif essentiel si cette déconnexion de l'UE doit être réduite. (Paragraphes 1-4)

Les parlements nationaux peuvent contribuer à remédier à cette déconnexion uniquement s'ils abordent les thèmes de l'UE d'une façon qui permette d'établir une « connexion » avec les citoyens. (Paragraphe 7)

Des problèmes sont patents avec les deux sources principales de légitimité démocratique de l'UE. Dans l'UE, contrairement au cadre national, les gouvernements nationaux élus agissent en tant que chambre législative, seuls et dans le secret. Les membres individuels du Conseil, agissant collectivement et en majeure partie en secret, ne peuvent voir leur responsabilité engagée devant un autre organe de manière efficace. Quant au Parlement européen (PE), le taux de participation aux élections est bas, ses activités sont peu connues et les votes pour les élections au PE portent essentiellement sur des thèmes nationaux. (Paragraphes 14-15)

Le rôle premier des parlements nationaux est de surveiller les activités de leur gouvernement dans le cadre de l'UE et de leur demander des comptes. Leur efficacité dans cette optique repose en partie sur la façon dont l'UE conduit sa politique. Les informations et le temps sont les impératifs fondamentaux de la surveillance par les parlements nationaux — de même que pour les autorités régionales, et autres, et pour les citoyens. Les parlements nationaux peuvent renforcer la légitimité de l'UE uniquement s'ils acquièrent une influence réelle sur la prise de décision dans l'UE et que celle-ci est patente. (Paragraphes 16-17)

Ouverture

Le Conseil des ministres se réunit en privé lorsqu'il légifère, ce qui n'est pas seulement contestable en principe mais comporte également des effets spécifiques et néfastes, comme la difficulté pour les parlements nationaux de questionner la responsabilité des ministres. Nous accueillons avec bienveillance le fait que le gouvernement du Royaume Uni soit en faveur de la publicité des réunions du Conseil lorsqu'il légifère. (Paragraphes 18-21)

Nous partageons les vues du Gouvernement relatives à la nécessité pour le Conseil de légiferer en public. L'essentiel est que la procédure publique soit suffisante pour qu'apparaisse clairement quelle ligne a été adoptée par chaque État membre dans la procédure et comment se répartit la responsabilité des décisions prises. Le fait de confiner les réunions publiques aux domaines de codécision serait totalement inacceptable. (Paragraphes 22-4)

Des modifications conséquentes devront inclure la publicité des réunions du Conseil européen lors des prises de décisions législatives, l'accès aux documents du Conseil sous forme non-expurgée (sans que les positions politiques des États membres ne soient occultées) et une remise en cause du système selon lequel le Conseil accepte sans débats les « Points A » déjà négociés par les représentants au COREPER. Les rapports annuels et autres documents d'importance doivent également faire l'objet de discussions publiques, spécialement les rapports de la Cour des comptes. Le Conseil devrait avoir pour obligation de justifier le caractère privé des débats. (Paragraphes 25-6)

L'appui de la demande de publicité des réunions du Conseil pour la plupart de ses sessions législatives devrait être un révélateur de la position réelle des gouvernements envers un regain de démocratie et de responsabilité. (Paragraphe 27)

Le système selon lequel la législation adoptée en COREPER est approuvée sans débats par le Conseil requiert un changement si la publicité des sessions du Conseil ne doit pas être vidée de sens. Nous pourrions soutenir la demande de la Commission pour de nouvelles voies de surveillance et de contrôle de l'exercice du pouvoir exécutif s'il en résultait une supervision plus ouverte que l'actuel système des comités. (Paragraphes 28-31)

Le processus législatif de l'UE et la surveillance des parlements nationaux.

Les propositions législatives et autres sont souvent soumises à un accord avant que les parlements nationaux n'aient eu le temps de les étudier, parfois sur la base de négociations de dernière minute. Le délai d'examen par les parlements nationaux ne devrait pas être considéré comme un ajout optionnel mais bien comme un aspect fondamental de la responsabilité. De ce fait, nous ne pensons pas que l'instauration d'un délai dans le processus pour un examen par les parlements nationaux constitue un ralentissement déraisonnable de la procédure législative. (Paragraphes 34-5)

Nous souhaitons éviter les textes de dernière minute apportant des changements majeurs, ne laissant aucun délai de consultation et générant potentiellement des textes législatifs mal rédigés et irréfléchis. Nous préconisons soit l'intégration de consultations nationales dans les procédures de l'UE ou un délai minimum entre l'examen d'un texte en COREPER, voire la publication d'un nouveau texte, et l'accord du Conseil. Pour les deux cas des dérogations strictement définies peuvent permettre le traitement de cas en urgence (pouvant requérir l'unanimité) mais nous sommes ouverts aux suggestions qui pourrait aboutir de manière fiable aux mêmes effets par des biais moins formels. Une meilleure organisation du travail du Conseil est aussi importante à cet égard. (Paragraphes 41, 46-7)

Toute date butoir pour un accord législatif fixée par le Conseil européen et le calendrier des négociations pour respecter cette date doivent assurer un délai suffisant pour un examen parlementaire national préalable aux décisions du Conseil sur les nouveaux textes. (Paragraphe 50)

Les institutions de l'UE

Le système de présidences tournantes de six mois devrait être remplacé. Tout nouveau système devrait respecter le principe d'égalité des États membres. Il serait essentiel d'établir une responsabilité parlementaire pour un Président élu du Conseil européen et des réunions conjointes de parlementaires nationaux et de MPE (Membres du Parlement européen) pourrait être une des voies possibles. Conséquemment, nous appuyons la proposition d'un Président élu pour le Conseil européen, pour un mandat de deux ans ou plus. (Paragraphes 59-61)

Nous estimons positif le remplacement des listes semestrielles de priorité de la Présidence par un programme annuel du Conseil européen lié plus clairement au programme de travail annuel de la Commission. Tout programme du Conseil européen devrait être soumis à un contrôle avant d'être finalisé et les parlementaires nationaux devraient participer à ce contrôle. (Paragraphe 65)

Nous pourrions accueillir avec bienveillance une structure simplifiée du Conseil des ministres susceptible de donner naissance à une prise de décision politique plus cohérente et qui pourrait potentiellement faciliter la tâche des parlements nationaux de contrôle des ministres. (Paragraphe 66)

Il apparaît extraordinaire que le principal organe législatif de l'UE (le Conseil) agisse de façon aussi brouillonne. Citoyens et parlements sont en droit d'attendre un plus grand professionnalisme dans l'organisation du Conseil des ministres. (Paragraphe 67)

Nous ne sommes pas en faveur de l'élection du Président de la Commission. Cela affaiblirait, d'une part, l'efficacité de la Commission à s'élever au-dessus des intérêts nationaux et le Président de la Commission disposerait, d'autre part, d'une autorité sensiblement plus grande ce qui modifierait significativement l'équilibre institutionnel. Il deviendrait moins responsable sans connecter pour autant les citoyens et le processus de prise de décision de l'UE. (Paragraphe 80)

La Commission devrait fonctionner strictement dans un cadre bien délimité défini par le Conseil et le PE, et tout pouvoir politique ou législatif devrait être restreint à ceux pour lesquels existe une justification claire, ainsi en respect d'aides d'états et de la concurrence. (Paragraphe 82)

Étant données les inquiétudes des plus petits des États membres, nous ne voyons aucune perspective à retirer à la Commission son droit d'initiative. Pour autant, une plus grande ouverture sur la façon dont la Commission détermine les mesures législatives à proposer et un plus grand contrôle de ce processus sont essentiels. Ceci devrait impliquer que les parlementaires nationaux pourraient disposer d'un pouvoir de proposition envers la Commission. (Paragraphe 84)

Le PE et les parlements nationaux sont complémentaires. Ils peuvent bénéficier d'une coopération dans certains domaines. (Paragraphe 87)

Le mode de fonctionnement du processus législatif connu comme la codécision implique que la plupart des débats importants ont lieu en privé. Il est malvenu pour un exécutif et un parlement démocratiquement élu de s'impliquer si considérablement dans des négociations secrètes sur la législation. Toute extension de la codécision à de nouveaux domaines devrait être conditionnée à une modification de la procédure actuelle, pour qu'elle puisse fonctionner de façon tant efficace que transparente. (Paragraphes 90-1)

Renforcer la relation entre le PE et les citoyens en publicisant le travail du PE devrait augmenter son autorité et sa participation à la légitimité démocratique dans l'UE. (Paragraphe 92)

Les élections au PE au Royaume Uni impliquent non seulement des circonscriptions très vastes mais aussi des listes de partis. Ce système devrait être à nouveau évalué de façon critique afin de rétablir une relation entre les MPE et leurs électeurs, mais aussi mettre fin au système de listes de partis en faveur d'un système du « premier au poteau d'arrivée » et de circonscription électorale. (Paragraphe 93)

Qui fait Quoi

L'UE devrait légiférer en tant que possible de façon légère, laissant le maximum de flexibilité possible aux États membres et à leurs autorités internes. (Paragraphe 97)

Une répartition plus claire des pouvoirs est souhaitable, spécialement lorsque dits pouvoirs découlent d'objectifs fixés par les traités. Cependant cette mesure devrait avoir un impact limité en raison de la prévalence du partage des pouvoirs. (Paragraphe 102)

Il est nécessaire de s'accorder pour réviser périodiquement la répartition des pouvoirs, en laissant la possibilité soit d'en ajouter de nouveaux ou d'en rendre aux États membres. Le fait que les institutions de l'UE, dans la pratique, puissent souhaiter rendre quelque pouvoir aux États membres reste à voir. (Paragraphe 102)

Le principe selon lequel tout pouvoir non transféré par les traités à l'UE demeure du ressort des États membres doit être maintenu. Il faut rendre patent le fait que les pouvoirs des États membres ne naissent pas des traités. Dans cette optique, nous voyons d'un bon œil l'établissement d'une liste de pouvoirs dont l'UE serait spécifiquement exclue. (Paragraphe 102)

'Une déclaration de principes plus simple, définissant dans un langage simple le but de l'UE et sa valeur ajoutée' pourrait être utile. (Paragraphe 102)

Nous trouvons encore des législations portant clairement atteinte au principe de subsidiarité. Le soutien abstrait du principe ne mène pas nécessairement à son application et coexistent des points de vue très différenciés quant à la nature même de la subsidiarité. Nous ne partageons pas l'opinion selon laquelle les institutions de l'UE sont à même de garantir le respect du principe de subsidiarité. Nous sommes en accord avec ceux qui ont préconisé de nouvelles procédures pour garantir ce principe. (Paragraphes 105-8)

L'application du principe de subsidiarité devrait être un thème plus politique que judiciaire. (Paragraphe 112)

Les parlementaires nationaux devraient avoir un rôle dans la définition des questions de subsidiarité. Non seulement parce que les institutions de l'UE n'ont pas, dans la pratique, une réelle propension à appliquer le principe, mais aussi du fait que les parlements nationaux n'ont pas un intérêt institutionnel inhérent à transférer des pouvoirs au niveau de l'UE et, enfin, de par la relative proximité des parlements nationaux et des citoyens. Diverses méthodes sont envisageables : si les cas sont communiqués par les parlements nationaux pour une décision par un autre organe, celui-ci devrait être un arbitre ou une commission de surveillance, politique ou quasi judiciaire. (Paragraphes 113-14)

La référence à une 'union sans cesse plus étroite' doit être retirée des traités. (Paragraphe 116)

Le rôle des parlements nationaux dans l'UE

Nous ne soutenons pas la proposition de droit de veto de chaque parlement national sur la législation de l'UE. (Paragraphe 121)

Nous ne pensons pas que la seconde chambre pourrait accomplir les objectifs qui lui seraient fixés. (Paragraphe 126)

Les deux principaux problèmes pratiques de la proposition de seconde chambre portent sur le temps et la représentativité. Nous concluons (i) que toute implication des parlementaires nationaux dans l'UE devrait leur prendre le moins de temps possible et être répartie sur différents membres pour différents objectifs afin de répartir le fardeau et (ii) que les réunions des parlementaires nationaux devraient être gérées de telle sorte que les représentants puissent réaliser des consultations très à l'avance et disposer d'un pouvoir de surveillance et de consultation plutôt que de responsabilité. L'implication de parlementaires nationaux sera intéressante uniquement s'il existe une possibilité réelle d'exercer une influence. Elle sera essentiellement bénéfique si elle renforce leur capacité de surveillance des activités de leurs propres ministres au Conseil. (Paragraphes 127-8)

Le format de la Convention est utile pour les débats ouverts, le développement des idées et les propositions mais (en raison du problème de représentativité) par pour la prise de décision. Nous ne l'envisageons pas comme un moyen de conférer aux parlements un 'pouvoir constitutif conjoint'. (Paragraphe 130)

Les parlementaires nationaux requièrent plus que le simple droit de consultation sur les thèmes de subsidiarité. Nous privilégions un système au sein duquel les parlementaires nationaux pourraient renvoyer des éléments de législation à une 'commission de surveillance de la subsidiarité' ou à un autre organe afin d'en examiner la conformité avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les réunions de parlementaires nationaux pour surveiller le programme de travail annuel de la Commission quant à la subsidiarité pourrait s'avérer également positif. Nous pensons à une commission de surveillance de la subsidiarité constituée d'hommes politiques chevronnés. (Paragraphes 131-4)

Un examen plus approfondi de la stratégie politique et du programme de travail de la Commission au niveau de l'UE, incluant la mise en question des Commissaires, pourrait valoir la peine. Par surcroît le processus opaque de décision d'introduction de législation par la Commission pourrait être clarifié. Des sujets similaires surgissent quant à tout 'programme annuel' du Conseil européen et, en effet, l'actuelle liste des priorités de la Présidence de six mois ; il y a un risque d'approche hautement directive. Les consultations avec le PE seraient trop indirectes : les parlementaires nationaux devraient être impliqués dans des discussions directement avec la Commission. Nous accueillons positivement la proposition de la Commission pour 'un renforcement de la culture de consultation et de dialogue' et demandons des réunions conjointes de parlementaires nationaux et de MPE pour contrôler la stratégie politique et le programme de travail annuels de la Commission, mettre en question les Commissaires sur ces thèmes et en débattre. Nous pourrions appuyer une procédure similaire pour le programme annuel du Conseil européen. (Paragraphes 138-40)

Des réunions conjointes de parlementaires nationaux et de MPE devraient être plus formalisées, avec un petit secrétariat et une organisation conjointe par les parlements nationaux et le PE. Les parlementaires nationaux pourraient alors garantir que les thèmes les concernant seraient traités, que le nombre de réunions n'impliquerait pas un fardeau trop important et que les thèmes sélectionnés auraient pour objet de combler le fossé entre les citoyens et la prise de décision dans l'UE. (Paragraphes 141-3)

Nous appuyons la proposition de réunions régulières de membres des commissions de défense, des affaires étrangères et des affaires européennes des parlements nationaux pour contrôler la PESD. (Paragraphe 147)

Nous n'appuyons pas la proposition d'accompagnement des ministres par des parlementaires nationaux aux réunions du Conseil. (Paragraphe 148)

Les opportunités que la COSAC pourrait générer sont grandement gaspillées. Nous pourrions redéfinir le rôle principal de la COSAC en une assistance aux parlements nationaux pour améliorer leur surveillance des activités gouvernementales au sein de l'UE, en partageant pratiques professionnelles et informations et en agissant comme un organe stratégique au nom des parlements nationaux. La COSAC doit disposer d'un petit secrétariat pour permettre les échanges d'informations (par ex. sur les thèmes de surveillance, pour certains documents ou de façon plus générale), pour contrôler les activités de ressort national (par ex. le respect par le Conseil du protocole sur le rôle des parlements nationaux) et pour prendre en charge les questions de procédure relatives au secrétariat du Conseil ou la Commission. Les modifications des règles de la COSAC ne doivent plus nécessiter l'unanimité. Le rôle du PE dans la COSAC doit être à nouveau examiné. (Paragraphes 149-51)

L'un des problèmes rencontrés par les parlements nationaux surveillant activement la législation de l'UE porte sur le fait que nombre de parlements nationaux n'ont pas cette préoccupation. Par conséquent, un climat général de responsabilité manque au sein du Conseil. La COSAC pourrait tirer les bases de règles minimales de surveillance parlementaire, établissant à la fois des droits et obligations pour les parlements nationaux. (Paragraphes 152-3)

Nous devons faire en sorte que nos idées soient incluses dans la proposition détaillée pour une COSAC plus efficace, devant être présentée à la COSAC en octobre. (Paragraphe 154)

Nous encourageons le groupe de travail de la Convention à déterminer comment les parlements nationaux doivent surveiller les activités gouvernementales dans l'UE et rétablir la connexion entre les citoyens et le processus de décision dans l'UE. Il serait utile que la Convention demanda à la COSAC d'agir pour chercher à relever le niveau moyen de surveillance par les parlements nationaux. (Paragraphe 155)

Autorités des états partenaires

Des questions demeurent sans réponse quant au fonctionnement pratique de la proposition de statut des états partenaires de l'Union. (Paragraphe 165)

Nous estimons qu'il est de sens commun que la Commission consulte les autorités dotées de pouvoirs législatifs et prenne bonne note de leurs points de vue. La Convention devrait explorer en profondeur si telle consultation ou un accès à la Commission devraient être 'privilégiés'. (Paragraphe 167)

Référendums

Lorsque les résultats de référendum imposent un veto quant à ce que d'autres États membres peuvent faire, aucune des réponses alternatives n'est séduisante. Pour autant, lorsque la participation est faible, nous n'écartons pas la possibilité d'organiser à nouveau un référendum. (Paragraphe 169)

Nous pensons que la proposition de référendums à l'échelle de l'Europe est impraticable dans un avenir immédiat. (Paragraphe 170)

Conclusion

Combler le fossé entre les citoyens de l'UE et la prise de décision au sein de l'UE devrait rester par définition difficile, non seulement de par la taille de l'UE mais aussi en raison de sa combinaison unique d'autorités supranationales et d'États membres. Cependant, nos propositions pourraient avoir un impact substantiel de deux façons : en augmentant le caractère public du processus législatif et en élargissant le rôle des parlements nationaux. Ceci pourrait potentiellement renforcer les parlements nationaux, la démocratie et la responsabilité de l'UE mais aussi l'UE elle-même. (Paragraphes 171-3)


 
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Prepared 21 June 2002