SUMMARY OF THE REPORT IN FRENCH
SYNTHÈSE
Il est communément admis que l'UE connaît
des difficultés en termes de démocratie et de responsabilité
et qu'il existe une « déconnexion »
entre les citoyens et les institutions de l'UE. Déconnexion
ou désengagement, tel est le problème central que
notre Rapport a pour objet de traiter. Les parlements nationaux
et leurs membres peuvent jouer un rôle clé pour combler
le fossé entre des institutions européennes distantes
et les citoyens, de par leur relation généralement
plus étroite avec les citoyens que toute institution de
l'UE. Offrir aux citoyens l'occasion d'influencer la prise de
décision est un impératif essentiel si cette déconnexion
de l'UE doit être réduite. (Paragraphes 1-4)
Les parlements nationaux peuvent contribuer à
remédier à cette déconnexion uniquement s'ils
abordent les thèmes de l'UE d'une façon qui permette
d'établir une « connexion » avec les
citoyens. (Paragraphe 7)
Des problèmes sont patents avec les deux sources
principales de légitimité démocratique de
l'UE. Dans l'UE, contrairement au cadre national, les gouvernements
nationaux élus agissent en tant que chambre législative,
seuls et dans le secret. Les membres individuels du Conseil, agissant
collectivement et en majeure partie en secret, ne peuvent voir
leur responsabilité engagée devant un autre organe
de manière efficace. Quant au Parlement européen
(PE), le taux de participation aux élections est bas, ses
activités sont peu connues et les votes pour les élections
au PE portent essentiellement sur des thèmes nationaux.
(Paragraphes 14-15)
Le rôle premier des parlements nationaux est
de surveiller les activités de leur gouvernement dans le
cadre de l'UE et de leur demander des comptes. Leur efficacité
dans cette optique repose en partie sur la façon dont l'UE
conduit sa politique. Les informations et le temps sont les impératifs
fondamentaux de la surveillance par les parlements nationaux —
de même que pour les autorités régionales,
et autres, et pour les citoyens. Les parlements nationaux peuvent
renforcer la légitimité de l'UE uniquement s'ils
acquièrent une influence réelle sur la prise de
décision dans l'UE et que celle-ci est patente. (Paragraphes
16-17)
Ouverture
Le Conseil des ministres se réunit en privé
lorsqu'il légifère, ce qui n'est pas seulement contestable
en principe mais comporte également des effets spécifiques
et néfastes, comme la difficulté pour les parlements
nationaux de questionner la responsabilité des ministres.
Nous accueillons avec bienveillance le fait que le gouvernement
du Royaume Uni soit en faveur de la publicité des réunions
du Conseil lorsqu'il légifère. (Paragraphes 18-21)
Nous partageons les vues du Gouvernement relatives
à la nécessité pour le Conseil de légiferer
en public. L'essentiel est que la procédure publique soit
suffisante pour qu'apparaisse clairement quelle ligne a été
adoptée par chaque État membre dans la procédure
et comment se répartit la responsabilité des décisions
prises. Le fait de confiner les réunions publiques aux
domaines de codécision serait totalement inacceptable.
(Paragraphes 22-4)
Des modifications conséquentes devront inclure
la publicité des réunions du Conseil européen
lors des prises de décisions législatives, l'accès
aux documents du Conseil sous forme non-expurgée (sans
que les positions politiques des États membres ne soient
occultées) et une remise en cause du système selon
lequel le Conseil accepte sans débats les « Points
A » déjà négociés par les
représentants au COREPER. Les rapports annuels et autres
documents d'importance doivent également faire l'objet
de discussions publiques, spécialement les rapports de
la Cour des comptes. Le Conseil devrait avoir pour obligation
de justifier le caractère privé des débats.
(Paragraphes 25-6)
L'appui de la demande de publicité des réunions
du Conseil pour la plupart de ses sessions législatives
devrait être un révélateur de la position
réelle des gouvernements envers un regain de démocratie
et de responsabilité. (Paragraphe 27)
Le système selon lequel la législation
adoptée en COREPER est approuvée sans débats
par le Conseil requiert un changement si la publicité des
sessions du Conseil ne doit pas être vidée de sens.
Nous pourrions soutenir la demande de la Commission pour de nouvelles
voies de surveillance et de contrôle de l'exercice du pouvoir
exécutif s'il en résultait une supervision plus
ouverte que l'actuel système des comités. (Paragraphes
28-31)
Le processus législatif de l'UE et la
surveillance des parlements nationaux.
Les propositions législatives et autres sont
souvent soumises à un accord avant que les parlements nationaux
n'aient eu le temps de les étudier, parfois sur la base
de négociations de dernière minute. Le délai
d'examen par les parlements nationaux ne devrait pas être
considéré comme un ajout optionnel mais bien comme
un aspect fondamental de la responsabilité. De ce fait,
nous ne pensons pas que l'instauration d'un délai dans
le processus pour un examen par les parlements nationaux constitue
un ralentissement déraisonnable de la procédure
législative. (Paragraphes 34-5)
Nous souhaitons éviter les textes de dernière
minute apportant des changements majeurs, ne laissant aucun délai
de consultation et générant potentiellement des
textes législatifs mal rédigés et irréfléchis.
Nous préconisons soit l'intégration de consultations
nationales dans les procédures de l'UE ou un délai
minimum entre l'examen d'un texte en COREPER, voire la publication
d'un nouveau texte, et l'accord du Conseil. Pour les deux cas
des dérogations strictement définies peuvent permettre
le traitement de cas en urgence (pouvant requérir l'unanimité)
mais nous sommes ouverts aux suggestions qui pourrait aboutir
de manière fiable aux mêmes effets par des biais
moins formels. Une meilleure organisation du travail du Conseil
est aussi importante à cet égard. (Paragraphes 41,
46-7)
Toute date butoir pour un accord législatif
fixée par le Conseil européen et le calendrier des
négociations pour respecter cette date doivent assurer
un délai suffisant pour un examen parlementaire national
préalable aux décisions du Conseil sur les nouveaux
textes. (Paragraphe 50)
Les institutions de l'UE
Le système de présidences tournantes
de six mois devrait être remplacé. Tout nouveau système
devrait respecter le principe d'égalité des États
membres. Il serait essentiel d'établir une responsabilité
parlementaire pour un Président élu du Conseil européen
et des réunions conjointes de parlementaires nationaux
et de MPE (Membres du Parlement européen) pourrait être
une des voies possibles. Conséquemment, nous appuyons la
proposition d'un Président élu pour le Conseil européen,
pour un mandat de deux ans ou plus. (Paragraphes 59-61)
Nous estimons positif le remplacement des listes
semestrielles de priorité de la Présidence par un
programme annuel du Conseil européen lié plus clairement
au programme de travail annuel de la Commission. Tout programme
du Conseil européen devrait être soumis à
un contrôle avant d'être finalisé et les parlementaires
nationaux devraient participer à ce contrôle. (Paragraphe
65)
Nous pourrions accueillir avec bienveillance une
structure simplifiée du Conseil des ministres susceptible
de donner naissance à une prise de décision politique
plus cohérente et qui pourrait potentiellement faciliter
la tâche des parlements nationaux de contrôle des
ministres. (Paragraphe 66)
Il apparaît extraordinaire que le principal
organe législatif de l'UE (le Conseil) agisse de façon
aussi brouillonne. Citoyens et parlements sont en droit d'attendre
un plus grand professionnalisme dans l'organisation du Conseil
des ministres. (Paragraphe 67)
Nous ne sommes pas en faveur de l'élection
du Président de la Commission. Cela affaiblirait, d'une
part, l'efficacité de la Commission à s'élever
au-dessus des intérêts nationaux et le Président
de la Commission disposerait, d'autre part, d'une autorité
sensiblement plus grande ce qui modifierait significativement
l'équilibre institutionnel. Il deviendrait moins responsable
sans connecter pour autant les citoyens et le processus de prise
de décision de l'UE. (Paragraphe 80)
La Commission devrait fonctionner strictement dans
un cadre bien délimité défini par le Conseil
et le PE, et tout pouvoir politique ou législatif devrait
être restreint à ceux pour lesquels existe une justification
claire, ainsi en respect d'aides d'états et de la concurrence.
(Paragraphe 82)
Étant données les inquiétudes
des plus petits des États membres, nous ne voyons aucune
perspective à retirer à la Commission son droit
d'initiative. Pour autant, une plus grande ouverture sur la façon
dont la Commission détermine les mesures législatives
à proposer et un plus grand contrôle de ce processus
sont essentiels. Ceci devrait impliquer que les parlementaires
nationaux pourraient disposer d'un pouvoir de proposition envers
la Commission. (Paragraphe 84)
Le PE et les parlements nationaux sont complémentaires.
Ils peuvent bénéficier d'une coopération
dans certains domaines. (Paragraphe 87)
Le mode de fonctionnement du processus législatif
connu comme la codécision implique que la plupart des débats
importants ont lieu en privé. Il est malvenu pour un exécutif
et un parlement démocratiquement élu de s'impliquer
si considérablement dans des négociations secrètes
sur la législation. Toute extension de la codécision
à de nouveaux domaines devrait être conditionnée
à une modification de la procédure actuelle, pour
qu'elle puisse fonctionner de façon tant efficace que transparente.
(Paragraphes 90-1)
Renforcer la relation entre le PE et les citoyens
en publicisant le travail du PE devrait augmenter son autorité
et sa participation à la légitimité démocratique
dans l'UE. (Paragraphe 92)
Les élections au PE au Royaume Uni impliquent
non seulement des circonscriptions très vastes mais aussi
des listes de partis. Ce système devrait être à
nouveau évalué de façon critique afin de
rétablir une relation entre les MPE et leurs électeurs,
mais aussi mettre fin au système de listes de partis en
faveur d'un système du « premier au poteau d'arrivée »
et de circonscription électorale. (Paragraphe 93)
Qui fait Quoi
L'UE devrait légiférer en tant que
possible de façon légère, laissant le maximum
de flexibilité possible aux États membres et à
leurs autorités internes. (Paragraphe 97)
Une répartition plus claire des pouvoirs est
souhaitable, spécialement lorsque dits pouvoirs découlent
d'objectifs fixés par les traités. Cependant cette
mesure devrait avoir un impact limité en raison de la prévalence
du partage des pouvoirs. (Paragraphe 102)
Il est nécessaire de s'accorder pour réviser
périodiquement la répartition des pouvoirs, en laissant
la possibilité soit d'en ajouter de nouveaux ou d'en rendre
aux États membres. Le fait que les institutions de l'UE,
dans la pratique, puissent souhaiter rendre quelque pouvoir aux
États membres reste à voir. (Paragraphe 102)
Le principe selon lequel tout pouvoir non
transféré par les traités à l'UE demeure
du ressort des États membres doit être maintenu.
Il faut rendre patent le fait que les pouvoirs des États
membres ne naissent pas des traités. Dans cette optique,
nous voyons d'un bon œil l'établissement d'une liste
de pouvoirs dont l'UE serait spécifiquement exclue. (Paragraphe
102)
'Une déclaration de principes plus simple,
définissant dans un langage simple le but de l'UE et sa
valeur ajoutée' pourrait être utile. (Paragraphe
102)
Nous trouvons encore des législations portant
clairement atteinte au principe de subsidiarité. Le soutien
abstrait du principe ne mène pas nécessairement
à son application et coexistent des points de vue très
différenciés quant à la nature même
de la subsidiarité. Nous ne partageons pas l'opinion selon
laquelle les institutions de l'UE sont à même de
garantir le respect du principe de subsidiarité. Nous sommes
en accord avec ceux qui ont préconisé de nouvelles
procédures pour garantir ce principe. (Paragraphes 105-8)
L'application du principe de subsidiarité
devrait être un thème plus politique que judiciaire.
(Paragraphe 112)
Les parlementaires nationaux devraient avoir un rôle
dans la définition des questions de subsidiarité.
Non seulement parce que les institutions de l'UE n'ont pas, dans
la pratique, une réelle propension à appliquer le
principe, mais aussi du fait que les parlements nationaux n'ont
pas un intérêt institutionnel inhérent à
transférer des pouvoirs au niveau de l'UE et, enfin, de
par la relative proximité des parlements nationaux et des
citoyens. Diverses méthodes sont envisageables : si les
cas sont communiqués par les parlements nationaux pour
une décision par un autre organe, celui-ci devrait être
un arbitre ou une commission de surveillance, politique ou quasi
judiciaire. (Paragraphes 113-14)
La référence à une 'union sans
cesse plus étroite' doit être retirée des
traités. (Paragraphe 116)
Le rôle des parlements nationaux dans
l'UE
Nous ne soutenons pas la proposition de droit de
veto de chaque parlement national sur la législation de
l'UE. (Paragraphe 121)
Nous ne pensons pas que la seconde chambre pourrait
accomplir les objectifs qui lui seraient fixés. (Paragraphe
126)
Les deux principaux problèmes pratiques de
la proposition de seconde chambre portent sur le temps et la représentativité.
Nous concluons (i) que toute implication des parlementaires nationaux
dans l'UE devrait leur prendre le moins de temps possible et être
répartie sur différents membres pour différents
objectifs afin de répartir le fardeau et (ii) que les réunions
des parlementaires nationaux devraient être gérées
de telle sorte que les représentants puissent réaliser
des consultations très à l'avance et disposer d'un
pouvoir de surveillance et de consultation plutôt que de
responsabilité. L'implication de parlementaires nationaux
sera intéressante uniquement s'il existe une possibilité
réelle d'exercer une influence. Elle sera essentiellement
bénéfique si elle renforce leur capacité
de surveillance des activités de leurs propres ministres
au Conseil. (Paragraphes 127-8)
Le format de la Convention est utile pour les débats
ouverts, le développement des idées et les propositions
mais (en raison du problème de représentativité)
par pour la prise de décision. Nous ne l'envisageons pas
comme un moyen de conférer aux parlements un 'pouvoir constitutif
conjoint'. (Paragraphe 130)
Les parlementaires nationaux requièrent plus
que le simple droit de consultation sur les thèmes de subsidiarité.
Nous privilégions un système au sein duquel les
parlementaires nationaux pourraient renvoyer des éléments
de législation à une 'commission de surveillance
de la subsidiarité' ou à un autre organe afin d'en
examiner la conformité avec les principes de subsidiarité
et de proportionnalité. Les réunions de parlementaires
nationaux pour surveiller le programme de travail annuel de la
Commission quant à la subsidiarité pourrait s'avérer
également positif. Nous pensons à une commission
de surveillance de la subsidiarité constituée d'hommes
politiques chevronnés. (Paragraphes 131-4)
Un examen plus approfondi de la stratégie
politique et du programme de travail de la Commission au niveau
de l'UE, incluant la mise en question des Commissaires, pourrait
valoir la peine. Par surcroît le processus opaque de décision
d'introduction de législation par la Commission pourrait
être clarifié. Des sujets similaires surgissent quant
à tout 'programme annuel' du Conseil européen et,
en effet, l'actuelle liste des priorités de la Présidence
de six mois ; il y a un risque d'approche hautement directive.
Les consultations avec le PE seraient trop indirectes : les parlementaires
nationaux devraient être impliqués dans des discussions
directement avec la Commission. Nous accueillons positivement
la proposition de la Commission pour 'un renforcement de la culture
de consultation et de dialogue' et demandons des réunions
conjointes de parlementaires nationaux et de MPE pour contrôler
la stratégie politique et le programme de travail annuels
de la Commission, mettre en question les Commissaires sur ces
thèmes et en débattre. Nous pourrions appuyer une
procédure similaire pour le programme annuel du Conseil
européen. (Paragraphes 138-40)
Des réunions conjointes de parlementaires
nationaux et de MPE devraient être plus formalisées,
avec un petit secrétariat et une organisation conjointe
par les parlements nationaux et le PE. Les parlementaires nationaux
pourraient alors garantir que les thèmes les concernant
seraient traités, que le nombre de réunions n'impliquerait
pas un fardeau trop important et que les thèmes sélectionnés
auraient pour objet de combler le fossé entre les citoyens
et la prise de décision dans l'UE. (Paragraphes 141-3)
Nous appuyons la proposition de réunions régulières
de membres des commissions de défense, des affaires étrangères
et des affaires européennes des parlements nationaux pour
contrôler la PESD. (Paragraphe 147)
Nous n'appuyons pas la proposition d'accompagnement
des ministres par des parlementaires nationaux aux réunions
du Conseil. (Paragraphe 148)
Les opportunités que la COSAC pourrait générer
sont grandement gaspillées. Nous pourrions redéfinir
le rôle principal de la COSAC en une assistance aux parlements
nationaux pour améliorer leur surveillance des activités
gouvernementales au sein de l'UE, en partageant pratiques professionnelles
et informations et en agissant comme un organe stratégique
au nom des parlements nationaux. La COSAC doit disposer d'un petit
secrétariat pour permettre les échanges d'informations
(par ex. sur les thèmes de surveillance, pour certains
documents ou de façon plus générale), pour
contrôler les activités de ressort national (par
ex. le respect par le Conseil du protocole sur le rôle des
parlements nationaux) et pour prendre en charge les questions
de procédure relatives au secrétariat du Conseil
ou la Commission. Les modifications des règles de la COSAC
ne doivent plus nécessiter l'unanimité. Le rôle
du PE dans la COSAC doit être à nouveau examiné.
(Paragraphes 149-51)
L'un des problèmes rencontrés par les
parlements nationaux surveillant activement la législation
de l'UE porte sur le fait que nombre de parlements nationaux n'ont
pas cette préoccupation. Par conséquent, un climat
général de responsabilité manque au sein
du Conseil. La COSAC pourrait tirer les bases de règles
minimales de surveillance parlementaire, établissant à
la fois des droits et obligations pour les parlements nationaux.
(Paragraphes 152-3)
Nous devons faire en sorte que nos idées soient
incluses dans la proposition détaillée pour une
COSAC plus efficace, devant être présentée
à la COSAC en octobre. (Paragraphe 154)
Nous encourageons le groupe de travail de la Convention
à déterminer comment les parlements nationaux doivent
surveiller les activités gouvernementales dans l'UE et
rétablir la connexion entre les citoyens et le processus
de décision dans l'UE. Il serait utile que la Convention
demanda à la COSAC d'agir pour chercher à relever
le niveau moyen de surveillance par les parlements nationaux.
(Paragraphe 155)
Autorités des états partenaires
Des questions demeurent sans réponse quant
au fonctionnement pratique de la proposition de statut des états
partenaires de l'Union. (Paragraphe 165)
Nous estimons qu'il est de sens commun que la Commission
consulte les autorités dotées de pouvoirs législatifs
et prenne bonne note de leurs points de vue. La Convention devrait
explorer en profondeur si telle consultation ou un accès
à la Commission devraient être 'privilégiés'.
(Paragraphe 167)
Référendums
Lorsque les résultats de référendum
imposent un veto quant à ce que d'autres États membres
peuvent faire, aucune des réponses alternatives n'est séduisante.
Pour autant, lorsque la participation est faible, nous n'écartons
pas la possibilité d'organiser à nouveau un référendum.
(Paragraphe 169)
Nous pensons que la proposition de référendums
à l'échelle de l'Europe est impraticable dans un
avenir immédiat. (Paragraphe 170)
Conclusion
Combler le fossé entre les citoyens de l'UE
et la prise de décision au sein de l'UE devrait rester
par définition difficile, non seulement de par la taille
de l'UE mais aussi en raison de sa combinaison unique d'autorités
supranationales et d'États membres. Cependant, nos propositions
pourraient avoir un impact substantiel de deux façons :
en augmentant le caractère public du processus législatif
et en élargissant le rôle des parlements nationaux.
Ceci pourrait potentiellement renforcer les parlements nationaux,
la démocratie et la responsabilité de l'UE mais
aussi l'UE elle-même. (Paragraphes 171-3)
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